欧盟对华政策转型：从合作到竞争的结构性反思

在本次欧盟夏季峰会（2025年6月18日至19日）召开之际，欧盟正处在内部调整与外部压力交织的阶段。从内部看，欧盟经济受高通胀的冲击虽有所减弱，但影响仍在延续，居民生活成本偏高，消费与投资恢复缓慢；能源转型持续推进，也带来成本上升与产业重构；部分核心产业增长放缓，传统竞争优势面临新的挑战。

从外部看，欧盟同样承受较强不确定性。乌克兰危机长期化，使欧盟在安全、财政与政治层面持续承压；中东局势再度紧张，也进一步扰动全球能源市场。作为欧盟经济核心的德国近期再次下调经济增长预期，也从侧面说明欧盟复苏基础仍较脆弱。

在这样的背景下，本次峰会的议题自然复杂，而对华经贸政策虽然不是唯一焦点，却始终是一个难以回避的重点。

原因之一在于，欧盟当前很多讨论最终都会回到同一个问题：在全球经济格局和产业体系快速变化的背景下，欧盟如何维持竞争力，并重新寻找增长与安全之间的平衡。

一种思路，是通过内部改革推动产业升级，改善投资环境、降低制度成本、提升生产效率；另一种思路，则是更多借助贸易防御工具与产业保护政策，为本土产业争取调整时间与缓冲空间。

而中国，正处于这一讨论的中心。

因此，中欧之间未来是否会出现更明显的贸易摩擦，已不只是双边经贸问题。它折射出欧盟在经济压力、产业转型与地缘安全焦虑之下，究竟会继续坚持开放，还是进一步强化防御。

据德媒报道，各方在峰会第一天达成共识：欧盟必须深化与北京的对话，同时也要更快地运用自身的政策工具。此外，欧盟委员会还应制定新的措施，以应对工业领域的“产能过剩”问题，其中一项提议是仿照美国模式征收欧洲关税。另一种思路是要求欧洲企业在关键领域实现供应来源多元化，还计划设立“多元化奖励”（Diversifizierungs-Bonus），以激励这么做企业。

欧盟对华政策之所以演变到今天，大致可以沿着以下几个关键节点来理解：2019年提出对华‘三重定义’，2024年德拉吉《欧盟竞争力报告》发布，以及上月底欧盟内部围绕对华经贸与产业安全问题举行的闭门协调会议。

早在2019年3月，欧盟委员会发布《欧中战略展望》（EU-China Strategic Outlook）。这份文件后来被广泛视为欧盟对华政策的重要转折点。

文件首次以一种颇为复杂的方式定义中国：既是‘合作伙伴（cooperation partner）’，也是‘经济竞争者（economic competitor）’，同时还是‘制度性对手（systemic rival）’。这就是后来广为人知的对华‘三重定义’。

其重要性不只在于措辞，更在于它反映出欧盟对中国认知框架的变化。此后，欧盟不再只是把中国视为一个重要合作对象，而是开始承认：中国也可能在产业体系、技术规则和制度运行方式上，与欧盟形成长期竞争。

这一变化并非突然出现，而是此前十几年多重因素累积的结果。2001年中国加入WTO后，欧盟长期抱有‘以贸促变’的预期，认为中国会在融入全球市场的过程中逐渐向西方经济治理模式靠近。因此很长一段时间里，欧盟对华关系的重心仍放在经贸合作与市场融合上。

但到2010年代中后期，欧美逐渐意识到，中国的发展路径并未按它们原先的设想展开。中国不仅没有简单复制西方产业模式，反而形成了强调产业协调、技术自主和由长远性产业政策引导的发展体系。尤其是2015年推出‘中国制造2025’后，欧美开始明显意识到，中国已不再只是全球制造链中的低成本生产基地，而是在系统性进入高端制造、先进工业、通信设备、新能源和数字技术等欧盟传统优势领域。

对于欧盟而言，这意味着竞争不再只是企业层面的较量，而是完整产业体系能力的对撞。德国机械制造、法国航空工业、北欧通信技术等欧盟核心优势，都开始面对中国企业快速提升带来的压力。

更重要的是，一系列具体事件进一步强化了这种认知变化。2016年中国企业美的集团收购德国工业机器人企业KUKA，在德国政界和工业界引发广泛讨论，也让欧盟开始更加关注关键技术、产业安全和市场准入对等性问题。随后，围绕华为5G设备的争论，又进一步推动欧盟从‘国家安全’和‘战略依赖’的角度重新审视中国科技企业。

与此同时，中美关系持续紧张，也迫使欧盟重新评估自身位置。特朗普政府时期，美国正式将中国定义为‘战略竞争对手’，并采取对华贸易与科技限制。欧盟虽然没有完全接受美国式的全面对抗，但中美竞争升级仍推动其重新审视全球产业链与国际政治格局中的自身角色。

此外，2008年金融危机后，欧盟内部已经出现一定程度的‘全球化疲劳’。产业外移、制造业衰退和贫富差距扩大，使不少欧洲国家开始重新讨论全球化的收益分配问题，而中国制造业的快速扩张进一步放大了这种讨论。

在这种背景下，中国逐渐不再只是‘全球化受益者’的象征，也成为欧盟内部关于产业竞争、经济安全与社会焦虑的重要议题。

从这个意义上说，2019年的‘三重定义’本质上是欧盟在复杂现实中寻求平衡的结果：一方面，它不希望像美国那样全面走向对抗，因为中国仍是重要贸易伙伴；另一方面，它也越来越难继续把中国仅仅视为传统合作对象。

于是，欧盟形成了一种同时包含合作、竞争与制度差异的对华框架。其中最值得注意的，是‘制度性对手’这一概念。它意味着欧盟首次公开承认：中欧差异不仅体现在贸易利益上，也体现在产业组织方式、国家与市场关系、技术治理以及国际秩序理解等更深层问题上。

这一战略思路随后持续影响欧盟政策。此后几年，欧盟陆续推出外国投资审查机制、反补贴工具、供应链安全战略以及‘去风险’政策，而这些政策背后的逻辑，很大程度上都与‘三重定义’所建立的认知框架有关。特别是在‘经济安全’逐渐成为核心议题后，欧盟开始更加重视产业防御能力与关键供应链安全。

与此同时，‘三重定义’也改变了欧盟内部讨论中国问题的方式。在2019年之前，欧盟对华争论更多集中于市场准入、人权或贸易逆差等具体议题；而在此之后，中国问题越来越多地被纳入产业政策、安全政策以及‘欧盟战略自主’等更宏观的框架中。

从后来的发展来看，2019年确实成为欧盟对华政策的重要分水岭。

之后，新冠疫情、俄乌冲突、中美科技竞争以及欧盟自身不断上升的产业焦虑，进一步强化了欧盟对‘经济安全’、‘战略依赖’和‘供应链韧性’的重视。欧盟对华政策，也逐渐从过去更强调‘接触与融合’，转向‘合作中的防御’。

同时，欧盟逐渐意识到：中国不会简单融入既有西方体系，而将作为一个拥有自身产业逻辑、制度结构与全球影响力的大国长期存在。

从这个意义上说，‘三重定义’不仅是一种外交措辞，更是欧盟在全球秩序变化背景下，对自身位置与外部环境的一次重新调整。欧盟试图以此在务实合作、产业竞争与安全焦虑之间建立一种相对平衡的政策框架。

德拉吉报告真正关注的是什么？

然而，这样的平衡能否长期得以维持，最终取决于一个更基础的条件——欧盟自身经济是否仍具备足够竞争力。

但过去几年里，欧盟经济增长持续放缓，能源成本上升、产业投资不足和创新能力下降等问题逐渐暴露，促使欧盟内部重新讨论自身在全球经济中的位置。

正是在这一背景下，欧盟委员会邀请前欧盟央行行长德拉吉（Mario Draghi）牵头撰写关于欧盟未来竞争力的系统性报告。

2024年9月，《欧盟竞争力报告》正式发布。这份报告受到广泛关注，不仅因为其政策建议，更因为它较系统地梳理了欧盟当前面临的结构性问题。

报告指出，过去长期支撑欧盟经济模式的一些外部条件正在变化。俄乌冲突后欧盟能源结构调整，能源价格波动明显增加了制造业压力；与此同时，全球产业竞争格局也在重组。

报告认为，欧盟当前同时面临来自美国和中国两种不同类型的竞争压力。来自美国的压力主要集中在数字技术与高科技创新领域；来自中国的压力，则更多体现在制造业与产业体系层面。

不过，报告一个很重要的观点是：欧盟当前面临的挑战，不能简单归因于外部竞争。它对欧盟内部结构性问题提出了相当直接的批评。

例如，在推动绿色转型过程中，欧盟虽然设定了较高的气候与环保目标，但在产业配套、能源成本和投资协调方面推进较慢，结果是部分制造业企业承受了较大压力。与此同时，欧盟在数字经济、人工智能等领域尚未形成足够强大的本土产业生态，但监管体系却不断加码，客观上增加了企业创新和扩张成本。

此外，人口结构变化也被视为欧盟长期竞争力的重要挑战。报告预计，未来欧盟劳动人口可能持续下降，而现有高福利体系又高度依赖经济增长和稳定税基。如果生产率无法显著提高，欧盟经济模式将面临越来越大的财政与产业压力。

某种程度上，这份报告真正讨论的重点，并不是如何‘应对中国’，而是欧盟如何恢复自身增长能力。

德拉吉尤其强调，欧盟当前最大的风险，不是单一国家带来的竞争，而是长期投资不足与创新能力下降。他指出，为维持长期竞争力，欧盟每年大约存在7500亿至8000亿欧元的投资缺口。

换句话说，即便欧盟通过保护主义暂时缓解部分外部竞争压力，如果无法在人工智能、数字化、先进制造和能源技术等未来产业中建立新的竞争优势，其长期结构性问题依然难以解决。

这一观点也得到不少欧盟主流经济学者呼应。维也纳经济研究所（WIFO）所长费尔贝迈尔（Gabriel Felbermayr）明确指出，将欧盟制造业压力简单归因于中国‘产能过剩’并不准确，中国在光伏、电池等领域的竞争优势，更多是因为中国生产规模大、产业链完整、投入持续，而不只是政府补贴带来的结果。

基尔世界经济研究所（IfW Kiel）所长舒拉里克（Moritz Schularick）则认为，欧盟过去长期受益于廉价能源、稳定出口市场和全球化红利，但当外部条件发生变化后，欧盟自身产业体系调整没有跟上，这也是当前竞争力压力的重要来源。

德国‘经济五贤人’成员格林（Veronika Grimm）也提出，欧盟当前面临的重要问题之一，是行政审批复杂、监管成本偏高以及资本市场活力不足，这使部分创新企业和资本逐渐流向更统一、融资更灵活的地区，尤其是美国。

德拉吉报告出笼后，欧盟内部出现了两种不同解读：一种强调通过更积极的产业政策、联合投资与技术创新恢复竞争力；另一种则更强调‘经济安全’、‘产业保护’和对外部竞争的防御能力。

而当前欧盟对华政策的变化，很大程度上正是在这两种思路之间不断摇摆。

欧盟‘对华特别会议’

今年5月29日，布鲁塞尔欧盟委员会总部举行了一场围绕对华经贸问题的闭门会议，也被部分欧盟媒体称为‘对华特别会议’。

欧盟官方网页上关于此次闭门会议的公告：‘欧盟委员会就欧中关系进行商讨’

虽然这场会议没有像欧盟峰会那样公开发布联合声明，也没有立即推出新的制裁或贸易措施，但它仍被不少观察人士视为欧盟对华政策变化的重要信号。因为会议结束后，欧盟方面首次在较高层级明确表示，当前的欧中贸易关系‘不可持续’。

这一表述虽然克制，但政策含义并不轻。它意味着，在欧盟部分决策层看来，中国已经不仅是重要贸易伙伴或市场竞争者，也越来越多地被纳入‘经济安全’与‘产业韧性’的讨论框架。

这次会议之所以受到关注，还在于其召开的背景。过去几年，欧盟内部对华态度总体趋于谨慎，但成员国之间始终存在明显分歧：德国强调经贸合作，法国强调‘战略自主’，部分东欧国家更关注安全与地缘政治，一些南欧国家则更重视中国投资与贸易机会。

也正因为如此，尽管欧盟近年来不断提出‘去风险’，却始终没有形成真正统一且高度一致的对华经济战略。不过，自2025年以来，这种内部差异开始有所收缩。推动变化的核心因素，不只是意识形态或地缘政治，更重要的是欧盟内部不断上升的产业焦虑。

随着中国经济结构调整、全球市场竞争加剧，以及欧盟自身增长放缓，越来越多政策制定者开始担心：如果欧盟无法维持关键产业竞争力，其工业基础可能在长期竞争中持续受压。这种担忧主要集中在电动车、电池、光伏、钢铁、化工以及清洁能源设备等领域。

在这一背景下，欧盟内部频繁地出现一个概念——‘中国冲击2.0’。

这一说法沿用了二十年前美国经济学界关于‘中国冲击’（China Shock）的讨论。当年，大量中国制造商品进入美国市场，被认为对部分传统工业地区造成了明显冲击，并加速了‘铁锈带’现象。如今，欧盟一些政策制定者担心，类似压力可能在部分欧盟产业中再次出现，尤其在绿色产业转型过程中。

因此，5月29日这场会议讨论的，不仅是贸易逆差问题，更涉及欧盟未来工业体系的竞争力问题。

也正因如此，‘不可持续’这一表述格外值得关注。它意味着，在欧盟部分决策者看来，当前贸易失衡已不再被视为短期波动，而被认为具有结构性特征。换句话说，欧盟开始担心，如果继续维持过去那种‘开放度高，保护性差’的模式，部分产业能力可能会被进一步削弱。

这一变化也反映出欧盟经济理念正在调整。长期以来，欧盟一直是全球自由贸易体系的重要支持者，过去也常批评美国的高关税政策和产业保护主义，并强调开放市场的重要性。但近年来，尤其是在美国通过《通胀削减法案》（IRA）大规模扶持本土产业之后，欧盟自身也开始强化产业政策与经济安全工具。

而上月底的那场闭门会议则进一步说明，这种变化正在制度化。

值得注意的是，欧盟对‘全球化’的理解本身也在改变。过去，欧盟更多从效率角度理解全球分工，认为全球化能够降低成本并提升整体竞争力；但在俄乌冲突、能源危机和中美战略竞争影响下，欧盟如今更强调供应链韧性、关键产业自主性以及经济安全。

在这种背景下，经济问题开始越来越多地被纳入‘安全与战略’框架，而中国也因此被视为影响欧盟产业安全与战略自主的重要变量之一。

这也是为什么欧盟近年来越来越强调‘经济安全’，而较少单独强调‘自由贸易’的原因。这一变化将对未来中欧关系产生深远影响。

首先，欧盟虽然未推动全面‘脱钩’，但‘有限开放、加强防御’的政策倾向日益明显。未来几年，中欧之间的贸易摩擦大概率会更加频繁，欧盟可能继续扩大反补贴调查范围，提高部分关键产业准入门槛，并强化对投资与技术合作的审查。

这并不意味着欧盟会彻底对华关闭市场，但一定会附带‘公平竞争’‘产业安全’和‘供应链韧性’等前提条件，以推动在欧中国企业更深度地‘本地化’。

另外，中欧关系的重心正在发生调整。过去二十年，中欧关系总体仍以经贸合作为主轴；即使在政治层面存在分歧，双方仍能通过庞大贸易维持关系稳定。但未来，安全、产业政策与地缘政治因素，可能将在中欧关系中占据更重要的位置。

从全球层面来看，欧盟态度的变化，也会波及全球化时代原有的开放逻辑。

如果连长期支持自由贸易的欧盟都开始强调产业保护、供应链安全与经济防御，那么未来全球经济体系很可能进一步走向区域化与碎片化。虽然未必会回到传统意义上的‘冷战格局’，但不同经济体围绕产业政策、技术标准与供应链体系展开更强竞争，或许会成为常态。